烟叶在收购及储存过程中会产生废弃烟叶，这些废弃烟叶如果随意处置，不仅会对环境造成损害，更会成为卷烟制假的源头、卷烟制假原料的源头、非法提取烟碱原料的源头。云南新平县在2021年产生的废弃烟叶达14250.8千克，如果处理不好，可谓“后患无穷”。作为烟草专卖行政执法部门应不断创新监管手段，持续提升废弃烟草专卖品处置质量与监管水平，解决基层内管“不会管、管不好”问题，有效化解废弃烟草专卖品流入卷烟制假窝点和用于生产烟碱的风险。

前言

1981年5月11日，轻工业部向国务院提交《关于实行烟草专营的报告》。5月18日，国务院批转该报告，决定对烟草行业实行国家专营。中国烟草总公司于1982年1月1日正式挂牌成立，确立了烟草专营和集中管理体制。1983年9月23日，国务院颁布《烟草专卖条例》，正式确立国家烟草专卖制度。根据该《条例》，1984年1月，国家烟草专卖局成立，与中国烟草总公司实行“一套机构、两块牌子”，对烟草专卖进行全面的行政管理。2022年是我国烟草行业管理体制改革38周年，烟草行业一直以“国家利益至上、消费者利益至上”为行业价值观，经历了不平凡的改革和发展历程。然而随着市场经济的快速发展，以电子烟为代表的新型烟草制品兴起的大背景下，作为烟草原料的供应地应不断增强风险意识，对收购及储存过程中产生的废弃烟叶探索出一套行之有效的监管方式，对于行业自律、化解内部潜在风险以及实现烟草行业的稳定发展都具有重要意义。

1.核心概念和理论基础

1.1.核心概念

1.1.1.烟草与烟草专卖品

烟草（学名：Nicotiana tabacum L.）是茄科烟草属植物，一年生或有限多年生草本，全体被腺毛；根粗壮。烟草在中国的应用历史悠久，甚至有“烟草原产于中国”之说。1939年12月20日出版的《张建通讯》半月刊称：“中国之有烟叶栽种，早在汉朝以前。到了汉时，已设吏专管征税。”据载，三国时诸葛亮率军南征时，士兵受到瘴气感染，当地居民送韭叶云香草（即黄花烟），燃烧吸取其烟以驱瘴毒。元朝大德七年（公元1303年），李京《云南志略》记载：金齿百夷（即今天云南德宏傣族、景颇族）有“嚼烟草的习俗和嗜好”。明人兰茂《滇南本草》第二卷载有“野烟”，曰：“一名烟草、小烟草。味辛、麻，性温。有大毒。治若毒疗疮，痈搭背，无名肿毒，一切热毒恶疮；或吃牛、马、驴、骡死肉中此恶毒，惟用此药可救……”也有人提出，1575年（明朝万历三年）中国的烟草从吕宋（今菲律宾）传入中国台湾、福建，并由意大利传教士利玛窦于1579年把鼻烟带到广东，于是抽烟就在中国流行开了。综合文献记载，中国本土应该产有烟草，只是与外来烟草种类不同，效力亦有不同。清朝汪昂的《本草备要》和吴仪洛的《本草从新》均有记载：“烟，辛温有毒，宣阳气，行经络，治风寒湿痹，滞气停痰，山岚瘴雾，辟秽杀虫。闽产者最佳。”表明由外传入福建的烟草效力强，此后烟草种植可能逐渐以福建品种为主，本地烟种逐渐淘汰。1624年，医药学家倪朱谟在《本草汇言》中记述：“烟草，通利九窍之药也，能御霜露风雨之寒，辟山蛊鬼邪之气。小儿食此能杀疟疾，妇人食此能消症痞，如气滞，食滞，痰滞，饮滞，一切寒凝不通之病，吸此即通。”可见，中医盛赞烟草为包治百病的灵丹妙药。

《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）第二条之规定：本法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。

1.1.2.商业废弃烟草专卖品的定义

一是在生产经营过程中产生的废弃烟叶、烟梗、碎片、烟末、烟灰尘、梗末等副产品。二是专卖部门查获并需要销毁的无使用价值的涉案烟叶（含烟丝、烟梗）、真品卷烟、雪茄烟。本文主要探究在烟叶收购期间产生的烟叶碎片、烟梗、烟灰尘、梗末等。

1.1.3.工业废弃烟草专卖品的定义

在工业废弃烟草专卖品包括烟草专用机械设备、专用设备零件、烟草薄片、商标盒皮、卷烟水松纸、废弃烟梗、烟沫、碎片等。

1.2.烟草专卖机构和内部专卖监督管理

1.2.1.烟草专卖机构

民国初年，为推行烟酒公卖政策，北洋政府从中央到地方都设立相应的机构。1915年袁世凯根据财政部呈文，设立全国烟酒公卖总局，附属财政部，由部长主持事务:同年五月，公布《各省烟酒公实局哲行简章》，规定各省设烟酒公卖局直属财政部，负责管理烟酒专卖，代征烟酒各项税捐，取名某省烟酒公卖局。

中华人民共和国成立初，卷烟经营由商业部所属的中国百货公司负责。1953年国家对卷烟生产逐步实行集中管理，轻工业部成立了烟酒工业管理局，接管生产规模较大的18个重点卷烟企业，但一些中小型烟还由地方管理。 1981年5月，国务院批复了轻工业部关于实行烟草专实专营的报告，决定成立中国烟草总公司，对烟草行业实行供应、生产、销售、人事、财物等全面的、集中统一的管理，暂先由轻工业部门代管。1982 年1月1日，中国烟草总公司正式成立，并相继组建了省，市自治区烟草公司，形成集中管理和垂直管理体系。

为了进一步加强烟草行业的组织领导，1983年国务院设立国家烟草专卖局，与中国烟草总公司两块牌子、一套机构。1998 年，国务院办公厅下发了关于专卖局的职能、机构设置和人员配置方面的通知文件，确定国家烟班专卖局为主管烟草行业、实施烟草专卖制度的行政执法机构,内设办公室(外事司)、发展计划司、专实监督管理可、经济运行可、政策法规与体制改革司、财务管理与监督司、科技教育可、人事劳动可，八个职能可，并没有31个省，市、自治区地方烟享专实局和专卖公司。

1.2.2.内部专卖监督管理工作

2013年《国家烟草专卖局关于进一步加强商业企业卷烟经营专卖内管工作的意见》的发布为标志。这次改革的背景在于2012年，国家局已经调整专卖内管机构设置，建立专卖内管委派体制，做到了队伍上的相对独立，人员上的垂直管理。有了内管队伍人员上的保证，专卖内管很快推出国烟专〔2013〕221 号文，确立了专卖内管部门“参与卷烟经营管理相关制度的制订、监督检查相关制度的执行、督导问题的整改”三项基本职能。内管部门的监管方式从事后检查转向事前、事中，通过提前备案机制将监管前移，监管覆盖到事前、事中、事后。

2.新平县局废弃烟叶处置质量与监管水平现状分析

2.1.辖区面积广，监管难度加大

新平县辖区面积广、烟叶品质好，废弃烟叶数量大，不少不法分子乘机而入，导致废弃烟叶监管工作难度加大。

2.2.无专岗专人负责废弃烟叶处置跟踪工作

   在烟叶收购期间，往往为烟站不同的人参与废弃烟叶的销毁工作，随意性较大，信息衔接不上。

2.3.废弃烟叶监管台账记录不够精准完善

台账往往只反映出一些基本的情况，如废弃烟叶产生日期、产生数量、结存数量、处置方式，无法准确反映出废弃烟叶计量过程与处置后果。

2.4.未明确废弃烟草专卖品监管处置制度

在新型烟草制品不断兴起的形势下，废弃烟叶违规流出的风险加大，打击非法倒卖废弃烟叶提取烟碱等违法行为应列为专卖工作重点，急需出台废弃烟草专卖品处置制度，深挖产业链条，严打违法分子。

3.废弃烟叶监管中存在的问题及原因分析

废弃烟叶销毁工作是烟叶收购工作中的重点工作。2021年共销毁烟叶14250.8千克，具体情况见下表

由上述数据可以看出，新平县烟草专卖局在2021年销毁废弃烟叶数量之大，然而随着废弃烟叶背后的利益越来越大，新平县烟草专卖局在废弃烟叶的处置监管中也显露出了许多缺陷，如台账不清晰、销毁手段落后等等。本部分将结合新平县烟草专卖局废弃烟叶的监管现状，发现、分析其监管工作中存在的具体问题。

3.1.监管强度不大

按照“谁产生、谁处置、谁负责”的原则，一般由所属烟站与专卖人员负责集中销毁废弃烟叶，而新平县辖区面积达4223平方公里，最远烟站距县城70公里，有些种烟户距离烟站20多公里。在需要专卖人员监督并集中处置的背景下，专卖人员与处置地往往有较长的距离，这又导致实时或者高频次监管难以达到。由于初烤烟叶加工的技术门槛相对较低，更容易用作制假原料，背后所带来的巨大利益，也使得不法分子前仆后继。

3.2.烟站人员职责不清晰、对废弃烟叶销毁重视不够

在烟叶收购期间，烟站人手不足，烟叶在烟站分级搬运、堆码、打包过程中，会掉落大量细碎烟叶，往往未设置专人负责废弃烟叶的收集、处置工作，与专卖内管人员的处置工作衔接上滞后。烟站人员对废弃烟叶流入造假窝点后果认识不够深刻，执行效率有待提高。

3.3.废弃烟叶监管台账记录不够精确

在废弃烟叶的称重上缺少过磅称重的影像资料，资料应具体反映出事项、每筐废弃烟叶的称重数量，而不是仅仅在废弃烟叶台账上填写一个数字那么简单。在废弃烟叶的处置中，仅仅对废弃烟叶处置做了照片备案，在使用浇水或者填埋方式处置废弃烟叶时，缺少发酵、填埋完毕后的影像资料，无法突出处置后果。

3.4.烟草法律法规滞后，造成实际处置监管困难

废弃烟叶监管处置制度空白，除指导性意见文件《废弃烟草专卖品监督销毁流程》外无明确的废弃烟叶处置制度，内部监督管理没有一定的法律支撑，闭环监管存在弱项。

4.对废弃烟叶监管的相关探索建议

4.1.加强专卖监管

在以电子烟为代表的新型烟草制品崛起的背景下，加强对废弃烟叶监管不仅可以防止其用于传统的卷烟制假，更是电子烟监管规范的必然要求。因此，专卖内管应加大监管力度，充分发挥本地监管优势，在做好日常静态监管，定期检查核对废弃烟叶处置台账与实物的基础上。不定期开展动态监管，密切关注烟站的收购进度，实时掌握废弃烟叶的收集情况，及时发现各类异常情况并进行介入，确保废弃烟叶处置的全过程在严密的监管下进行。

4.2.实行“日清周结”制度，提升废弃烟叶销毁效率

4.2.1.成立“内管人员+烟站仓管员”合作小组

由专卖内管人员牵头，与各烟站的仓管员成立合作小组，由烟站仓管员负责记录跟踪废弃烟叶的处置，专岗专人负责废弃烟叶处置跟踪工作，以周为单位，对废弃烟叶的处置实行每周监督销毁，并把处置工作进行备案。

4.2.2.制定“日清周结”监销方案

由专卖内管人员负责制定监销方案，方案应包括以下主要内容：一是废弃烟叶主要负责人及其职责；二是销毁废弃烟叶实施时间、排班安排；三是制定“周结”考核标准。

4.3.创新烟站废弃烟叶处置监管模式

4.3.1.对淋水捣碎、掩埋销毁处置模式的监管

传统的焚烧废弃烟叶对环境污染大，不符合环保部门的规定，焚烧过程中有被吹散与自燃的安全隐患，不符合林业部门森林防火的要求。可采取淋水捣碎、掩埋销毁的方式，在销毁过程中要留存过磅称重的影像资料、加入浇水堆捂发酵和掩埋完毕后的影像资料，以体现处置结果。烟站须在视频监控范围内处置废弃烟叶或用手机等设备对废弃烟叶处置过程录像，

4.3.2.废弃烟叶变身有机肥

新平县作为优质烟叶生产区，烟叶种植面积大，质量好，是农民致富的好路子，尤其在老厂、新化等乡镇的脱贫攻坚工作中发挥着重要作用。2021年新平县共收购烟叶950万公斤，产生废弃烟叶 14250.8千克。可采用移动式粉碎机在烟田将烟叶废弃物粉碎后，通过添加高效发酵菌种和有害生物抑制剂等，装入工业用塑料吨包直接在田间地头进行自然发酵，转化为优质有机肥后就地使用或统一收集后进行深加工。所制成的有机肥富含氮、磷、钾等营养元素，活化土壤、肥效持久，能膨大果实，增甜着色，所含的烟焦油、烟碱又是一种高效生物杀虫剂，能杀死蛴螬、蝼蛄、白蚁、地线虫、地老虎、福寿螺等。这种肥料施入土壤后，农作物基本无虫害。目前，该技术在国内已经推广，有效解决了烟叶生产过程中废弃物无害化处理和循环利用问题。

在监督过程中要明确收储日期、收储数量、转运数量，并记录在废弃烟叶台账备查，在监督过程中专人负责过磅称重、跟车监督至发酵地、肥料厂，每周一次上报转运量。

4.3.3.建立健全废弃烟叶监管制度

自20世纪90年代末，烟草专卖法制定和实施以来的30多年间，烟草行业在不断探索的过程中成长、壮大、完善，并在实践中取得了丰富的经验。同时，随着我国法治化建设进程的加快和经济体制改革成效的取得，《烟草专卖法》及其实施条例存在实际中执行困难的缺陷。因此国家管理机关有必要加强对烟草专卖法律法规体系的建设，及时进行研究并调整、完善相关法律法规。制定废弃烟叶监管制度，并建立废弃烟叶定期检查和随机抽查制度，明确管理主体和监督主体。

5.结语

我国是世界上第一烟草大国，烟草行业在国民经济中占有重要地位。由于烟草这种商品的特殊性，我国实行烟草专卖制度，把烟草管理纳入国家行政执法体系。随着我国加入WTO以及《烟草控制框架公约》的履行，我国烟草行业面临着前所未有的压力，但我国政府仍坚持保留烟草专卖制度，并对烟草专卖法律法规不断进行修正和完善，体现了国家对烟草行业发展的重视，也说明我国现阶段烟草专卖制度存在的合理性和必要性。然而，随着社会、经济的飞速发展，废弃烟草专卖品大量流入制假窝点，内部监督管理工作的缺陷叶不断暴露出来。

本文以新平县县烟草专卖局为例，展开对废弃烟叶监管的专题研究。从烟草专卖品相关概念的理论分析入手，介绍了烟草、烟草专卖品、废弃烟草专卖品等相关概念，通过深入分析新平县烟草专卖局地理位置的现状、存在的问题及问题成因，提出了对废弃烟叶监管的相关探索建议。

综上所述，对废弃烟叶的监管意义重大，对行业的发展有着极大的推动作用，关系到烟草企业的兴衰成败。我们应紧紧抓住监管过程中存在的问题，采取强有力的措施与对策，从国家利益和消费者利益出发，切实提出可行的烟站废弃烟叶监管制度和标准闭环监管流程。

参考文献

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